Kari Tapiola
ILO:n valvontajärjestelmän luonne
Kansainvälinen työjärjestö ILO on lähes 90-vuotisen historiansa aikana hyväksynyt 189 työnormeja koskevaa yleissopimusta. Näistä hieman yli 70 on viimeksi suoritetun tarkistuksen mukaan ajan tasalla. Kahdeksan sopimusta koskee työelämän perusoikeuksia: järjestäytymisvapautta ja oikeutta kollektiiviseen neuvottelutoimintaan sekä lapsityövoiman, pakkotyön ja työelämässä tapahtuvan syrjinnän kieltoa. Kaikki Euroopan maat ovat sitoutuneet näihin sopimuksiin. Niiden sisältämien periaatteiden katsotaan muodostavan kaikkia maita ja kaikkia toiminta-aloja koskevan yleismaailmallisen vähimmäistason.
Yleissopimusten ratifiointi velvoittaa säännölliseen raportointiin, ja perusoikeuksia koskevista sopimuksista raportoidaan ILO:lle joka toinen vuosi. Työnantaja- ja työntekijäjärjestöillä tulee olla mahdollisuus tuoda omat näkökohtansa esille. Mikäli jossakin maassa valtiovalta ei ole halukas laatimaan raportteja yhdessä työmarkkinoiden osapuolten kanssa, nämä voivat lähettää omat arvionsa suoraan ILO:lle. Jos työntekijöiden tai työnantajien toiminnalle asetetaan vakavia esteitä, kommentit voivat tulla myös näitä edustavien kansainvälisten järjestöjen kautta. Toisin sanoen valtiovalta ei voi estää kriittisten näkemysten esilletuloa eikä valituksia mahdollisista sopimusten loukkauksista, mikäli ne tulevat ay-liikkeestä tai työnantajien järjestöiltä. Valtaosa valituksista tulee työntekijöiden edustajilta, mutta myös työnantajajärjestöt ovat tehneet ILO:lle valituksia silloin, kun valtiovalta on asettanut niiden toimille ja sisäiselle päätöksenteolle ehtoja tai rajoituksia.
Sopimusten noudattamisen valvontakoneisto on kattava. Ratifioitujen sopimusten soveltamista käsitteleviä raportteja tarkastelee aluksi erityinen riippumaton asiantuntijakomissio. Sen laatimaa raporttia käsitellään joka kesäkuussa pidettävässä kansainvälisessä työkonferenssissa. Sopimusten soveltamista käsittelevä komitea valikoi kunakin vuonna noin 25 maata erityiseen tarkasteluun, jossa pahimmat sopimusrikkomukset yleensä tulevat esille. Koska ILO on kolmikantainen järjestö, tapauskohtaiset johtopäätökset ja suositukset ratkeavat pääsääntöisesti työnantaja- ja työntekijäjärjestöjen yhteisen kannan mukaisesti.
ILO:n valvontajärjestelmän yleisesti tunnustettu tehokkuus perustuu työmarkkinaosapuolten yhteistyöhön. Tässä järjestelyssä ei yleensä jää paljon tilaa neuvottelemiselle ja kompromisseille kuten esimerkiksi YK:n ihmisoikeuselimissä. Sanomattakin on selvää, että tämä ei kaikkia hallituksia miellytä. Toisaalta arvostelijoidenkin on vaikea kieltää sitä, että järjestelmän merkittävä etu on asianosaisten suora mahdollisuus vaikuttaa itseään koskeviin asioihin ja päättää niistä yhdessä. Kun kyse on työelämän suhteista, työnantajien ja ay-liikkeen kustakin tapauksesta saavuttama yksimielisyys ottaa pääsääntöisesti molempien edut huomioon.
Ratifioituja sopimuksia koskevien säännöllisten raporttien ja niiden tarkastelun lisäksi ILO:lla on erityisiä järjestelyjä. Ay-järjestö voi kääntyä suoraan ILO:n hallintoneuvoston puoleen pyytäen tätä selvittämään mahdollista sopimusrikkomusta. Hallintoneuvosto asettaa tuolloin pienen kolmikantaisen komitean, joka tekee oman arvionsa suosituksineen. Tällaisia tapauksia on muutama vuosittain. Ne ovat koskeneet mm. poliittista syrjintää työelämässä, lainsäädännön ja työehtosopimusten välistä ristiriitaa ja viime aikoina myös alkuperäiskansojen oikeuksien loukkauksia, ILO:n alkuperäiskansoja koskevan yleissopimuksen n:o 169 pohjalta.
Järjestäytymisoikeuden loukkauksista valituksen voi tehdä erityiselle komitealle, joka raportoi ILO:n hallintoneuvostolle kolme kertaa vuodessa. Tämän järjestelmän erityispiirre on, että valituksen voi tehdä vaikka järjestäytymisoikeutta koskevia sopimuksia ei olisi ratifioitukaan. Järjestäytymisoikeuden kunnioittamisen katsotaan näet kuuluvan ILO:n peruskirjasta johdettaviin velvollisuuksiin. Näin ILO voi käsitellä ay-toiminnan perusoikeuksien loukkauksia myös maissa, jotka eivät ole ratifioineet järjestäytymisoikeutta koskevaa sopimusta n:o 87 vuodelta 1948 tai kollektiivisen neuvottelutoiminnan oikeutta koskevaa sopimusta n:o 98 vuodelta 1949. Joka vuosi käsitellään noin 100 tapausta.
Räikeimmissä tapauksissa ILO:n hallintoneuvosto voi asettaa riippumattoman tutkimuskomission. Tätä menetelmää käytettiin 1990-luvulla Burman (eli virallisesti Myanmarin) laajamittaisen pakkotyön käytön vuoksi. Kun komission suosituksista huolimatta Burman sotilashallitus ei ryhtynyt korjaamaan tilannetta, ILO:n työkonferenssi käytti vuonna 2000 ensimmäisen kerran peruskirjansa mukaista oikeutta ryhtyä erityistoimiin pakkotyön kieltoa koskevan sopimuksen kunnioittamiseksi. ILO ei voi kehottaa taloudellisiin pakotteisiin, mutta kaikkia jäsenmaita pyydettiin arvioimaan uudelleen taloudelliset ja muut suhteensa Burmaan ja varmistamaan, että ne eivät suoranaisesti tai välillisesti ylläpidä pakkotyön käyttöä.
ILO:n historian aikana tutkimuskomissioita on ollut kymmenkunta. Monet niistä ovat käsitelleet järjestäytymisoikeutta. Esimerkiksi Puolan tilannetta 1980-luvulla käsitellyttä komissiota ei päästetty maahan (kuten ei Burmaankaan seuraavalla vuosikymmenellä), mutta kun järjestelmä alkoi muuttua, tutkimuskomission suositukset muodostivat Varsovassa demokratisoitumiseen johtaneiden ns. pyöreän pöydän keskustelujen asialistan. Tuorein tutkimuskomissio selvitti Valko-Venäjän vakavia järjestäytymisoikeuden rikkomuksia sekä Minskissä että Genevessä järjestetyissä tapaamis- ja tutkintatilaisuuksissa keväällä 2004.
ILO:n valvontajärjestelmä ei suoranaisesti käsittele yksittäisten yritysten tai työnantajien toimintaa. Järjestelmä seuraa ratifioitujen sopimusten soveltamista, ja johtopäätökset ja suositukset kohdistetaan valtioille, joiden vastuulla soveltaminen kansallisesti on. Jos esimerkiksi yksittäisen yrityksen toiminnasta valitetaan ILO:n yhdistymisvapautta käsittelevälle komitealle, mahdolliset suositukset osoitetaan valtiovallalle. Työnantajat ovat viime vuosina korostaneet, että valtiovallan tulee tiedottaa yksityisille yrityksille niitä koskevista valituksista ja myös saada tietoonsa niiden näkemykset kiistanalaisista asioista. Tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, että yritykset osallistuisivat valitusten käsittelyyn kansainvälisellä tasolla.
Artikkelin toinen osa
